鹽田港，作為國內(nèi)最大的單體碼頭，2010年的集裝箱吞吐量達(dá)到了1080萬TEU，而鐵水聯(lián)運(yùn)量只占1%；2012年1~11月，全國規(guī)模以上港口完成國際標(biāo)準(zhǔn)集裝箱吞吐量16148.72萬TEU，而全國集裝箱鐵水聯(lián)運(yùn)量只有183萬TEU，集裝箱鐵水聯(lián)運(yùn)量只占規(guī)模以上港口集裝箱吞吐量的1.1%。目前，國際上港口集裝箱的海鐵聯(lián)運(yùn)的平均比例能夠達(dá)到20%，美國達(dá)40%，印度也有25%，而我國只有2%……
這是近年來我國鐵水聯(lián)運(yùn)方面的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。這些鮮明的數(shù)據(jù)，將我國多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展的嚴(yán)重滯后狀況暴露無遺。而鐵路作為國民經(jīng)濟(jì)的命脈、綜合交通運(yùn)輸體系的重要角色，其一家獨(dú)大、政企不分的管理體制，被業(yè)內(nèi)公認(rèn)為制約多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展的重要瓶頸?！皣掖舜沃貑⒋蟛恐聘母铮蜂N鐵道部，實(shí)行鐵路政企分開，將鐵道部劃入交通運(yùn)輸部，便是出于加快綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)，推進(jìn)多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展，降低綜合物流成本的考量?！北本┙煌ù髮W(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授趙堅(jiān)對本報(bào)記者如是說“弊在體制 ”。
我國多式聯(lián)運(yùn)的整體特點(diǎn)是，起步較早，但發(fā)展不快。也正是由于此，導(dǎo)致社會物流成本居高不下，社會物流效率較低，服務(wù)能力不強(qiáng)。
我國多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展如此滯后，根源何在？
對此，業(yè)內(nèi)人士將答案直指體制障礙。由于公路、鐵路、航空、水運(yùn)等各部門多頭管理，各自為政，導(dǎo)致多種運(yùn)輸方式銜接不暢，進(jìn)而制約了多式聯(lián)運(yùn)的發(fā)展?！岸嗍铰?lián)運(yùn)的實(shí)質(zhì)，是一站式、一體化的服務(wù)，要求的是從硬件設(shè)施、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和信息傳遞都做到整齊劃一。多頭管理帶來的結(jié)果卻是，各種運(yùn)輸方式在各個領(lǐng)域里形成不同的運(yùn)行規(guī)則、不同的網(wǎng)絡(luò)格局、不同的價格機(jī)制、不同的信息系統(tǒng)，無法使多式聯(lián)運(yùn)形成一站式、高效率的服務(wù)?！敝袊煌ㄟ\(yùn)輸協(xié)會聯(lián)運(yùn)分會秘書長李牧原在接受記者采訪時說。
原鐵道部前部長傅志寰也曾發(fā)表文章批評公路、鐵路、民航等部門各自為政帶來的浪費(fèi)與低效。他舉例說，目前長江從上海至宜賓共建了80多座長江大橋，只有7座是公路鐵路兩用橋梁，共用率很低。其中，南京長江三橋和大勝關(guān)鐵路橋相距僅1公里。鐵路、民航、公路和城市交通的客運(yùn)樞紐各自規(guī)劃、分別建設(shè)，旅客換乘非常不方便。貨運(yùn)樞紐也普遍存在“最后一公里”銜接不暢的問題，部分重要港口沒有與鐵路接通，鐵水聯(lián)運(yùn)、江海聯(lián)運(yùn)滯后。
當(dāng)然，在制約多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展方面，鐵路首當(dāng)其沖。近年來，民航等部門先后并入交通運(yùn)輸部，實(shí)施政企分開、統(tǒng)一管理，惟有鐵路部門自成一派，成為最后一個政企不分的堡壘。由于鐵路一家獨(dú)大，單獨(dú)管理，很難與其他運(yùn)輸方式做到無縫銜接，這導(dǎo)致鐵路整個運(yùn)行規(guī)則、管理規(guī)則與市場法則不兼容，定價、用人都是行政化體系的管理，不能按市場供需調(diào)解所有的經(jīng)營內(nèi)容，直接導(dǎo)致鐵路運(yùn)輸與其他運(yùn)輸方式能力不匹配、供需不平衡。
以鐵水聯(lián)運(yùn)為例，根據(jù)鐵路網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃，全國共有18個鐵路集裝箱中心站建設(shè)項(xiàng)目，目前已建設(shè)完成的有9個。其中，連云港、大連、營口、寧波等港口是鐵水聯(lián)運(yùn)方面做得較好的，但是仍然滿足不了需求?！按蛞粋€比喻，在同一條生產(chǎn)線上，一個人用現(xiàn)代化的設(shè)備工作，另一個人用手工干活，前者完工后將工作交給后者，而后者干不出來，結(jié)果自然是整個產(chǎn)品生產(chǎn)不出來。當(dāng)前的鐵水聯(lián)運(yùn)也是一樣，鐵路整體的能力與港口的能力完全不在一個層面上，鐵水聯(lián)運(yùn)又怎能很好地發(fā)展起來？”李牧原對記者說。
所以，為推動鐵路建設(shè)和運(yùn)營健康可持續(xù)發(fā)展，充分發(fā)揮各種交通運(yùn)輸方式的整體優(yōu)勢和組合效率，實(shí)施大部制改革勢在必行。政企分開
2013年全國“兩會”期間，備受矚目的第六輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案終于摘下它的神秘面紗，一場關(guān)于鐵路體制的變革隨之緊鑼密鼓地展開，交通運(yùn)輸大部制改革終于迎來了實(shí)質(zhì)性突破。
3月10日，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》（簡稱《方案》）正式對外發(fā)布。《方案》提出，將鐵道部擬訂鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責(zé)劃入交通運(yùn)輸部。組建國家鐵路局，負(fù)責(zé)擬訂鐵路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督管理鐵路安全生產(chǎn)、運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量和鐵路工程質(zhì)量等。組建中國鐵路總公司，承擔(dān)鐵道部的企業(yè)職責(zé)，不再保留鐵道部。
緊接著，3月14日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于組建中國鐵路總公司有關(guān)問題的批復(fù)》。3月17日清晨，中國鐵路總公司正式掛牌成立。
根據(jù)國務(wù)院批復(fù)，中國鐵路總公司以鐵路客貨運(yùn)輸服務(wù)為主業(yè)，實(shí)行多元化經(jīng)營；負(fù)責(zé)鐵路運(yùn)輸統(tǒng)一調(diào)度指揮；負(fù)責(zé)國家鐵路客貨運(yùn)輸經(jīng)營管理，承擔(dān)國家規(guī)定的公益性運(yùn)輸，保證關(guān)系國計(jì)民生的重點(diǎn)運(yùn)輸和特運(yùn)、專運(yùn)、搶險救災(zāi)運(yùn)輸?shù)热蝿?wù)；負(fù)責(zé)擬訂鐵路投資建設(shè)計(jì)劃，提出國家鐵路網(wǎng)建設(shè)和籌資方案建議；負(fù)責(zé)國家鐵路運(yùn)輸安全，承擔(dān)鐵路安全生產(chǎn)主體責(zé)任。
而此次大部制改革的最重要意義就在于，不僅有利于鐵路自身的健康發(fā)展，更有利于加快建設(shè)綜合交通運(yùn)輸體系，推動我國多式聯(lián)運(yùn)的進(jìn)一步發(fā)展。
《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》的主要起草者、中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室副主任王峰即表示，此次改革形成了新的交通運(yùn)輸管理的新格局，由交通運(yùn)輸部統(tǒng)籌各種交通運(yùn)輸方式，可以提高綜合運(yùn)輸效率、效能，發(fā)揮各種交通運(yùn)輸方式的組合優(yōu)勢，降低綜合物流成本。
“‘鐵老大’不進(jìn)來，綜合交通運(yùn)輸體系就是不科學(xué)的。就拿海運(yùn)來說，這是一種很龐大的運(yùn)輸方式，大量的物資從萬噸輪卸下來之后，首先到碼頭上，再用公路的方式分集裝箱拉到很遠(yuǎn)的地方去，裝到火車上往全國目的地分運(yùn)。根據(jù)不同的運(yùn)輸方式，發(fā)揮最大的優(yōu)勢，實(shí)行合理布局，該空運(yùn)的空運(yùn)，該靠火車運(yùn)輸?shù)目炕疖?，該靠高速的靠高速，只有大交通的體制下才能通盤考慮這個問題?！蓖醴宸治龅馈?nbsp;
對于大部制改革對交通運(yùn)輸方面的影響，原鐵道部部長、現(xiàn)中國鐵路總公司總經(jīng)理盛光祖也持相同的觀點(diǎn)。盛光祖認(rèn)為，改革是對中國的各種交通運(yùn)輸方式進(jìn)行規(guī)劃和整合，有利于各部門發(fā)揮各自優(yōu)勢，更好發(fā)展。改革后，包括鐵路、公路、民航、水路等各種運(yùn)輸方式，經(jīng)過國家統(tǒng)一規(guī)劃，能夠形成合力，我國的綜合交通運(yùn)輸能力會有很大提高?！斑@一次大部制改革，對于推動我國多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展，無疑是巨大的利好。有利于統(tǒng)一運(yùn)行規(guī)則、統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)布局、統(tǒng)一價格調(diào)節(jié)機(jī)制、統(tǒng)一信息銜接，對于構(gòu)建綜合交通運(yùn)輸體系、打破部門壁壘、解決管理機(jī)制問題可以說是關(guān)鍵的一步。”李牧原對記者表示。任重道遠(yuǎn)
盡管此次大部制改革決心之大、力度之強(qiáng)前所未有，但從相關(guān)的改革方案來看，此次改革還只是邁出了一小步。要想真正有效地通過改革加快我國綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)、推動多式聯(lián)運(yùn)健康發(fā)展，改革還需進(jìn)一步深化，未來的路依然漫長。
當(dāng)務(wù)之急便是如何協(xié)調(diào)、理順好公路、鐵路、航空等各部門之間的關(guān)系問題。只有部門之間的關(guān)系理順了，職能劃分清楚了，部門利益協(xié)調(diào)了，才能真正實(shí)現(xiàn)多種運(yùn)輸方式的無縫式銜接。那么該如何協(xié)調(diào)？
趙堅(jiān)認(rèn)為，一項(xiàng)重要工作便是做好戰(zhàn)略規(guī)劃。鐵路部門并入交通運(yùn)輸部后，不能重復(fù)昨天的故事，仍然自己做自己的，各部門需要統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一戰(zhàn)略、統(tǒng)一法規(guī)，在此基礎(chǔ)上，再對機(jī)構(gòu)進(jìn)行重組，職能重新定位，業(yè)務(wù)流程重新設(shè)置。如此，才能平衡和理順各部門之間的關(guān)系，由于集裝箱標(biāo)準(zhǔn)不一、信息溝通不到位等原因帶來的銜接不暢問題才能得到有效解決。
中國工程院院士、中鐵隧道集團(tuán)副總工程師王夢恕也就上述問題表達(dá)了自己的看法。在他看來，僅僅將鐵路部門劃入交通運(yùn)輸部、讓交通運(yùn)輸部對各部門進(jìn)行行業(yè)監(jiān)管、統(tǒng)一協(xié)調(diào)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。
這是因?yàn)椋酝鹘煌ㄟ\(yùn)輸部門之間的關(guān)系之所以難以協(xié)調(diào)、各管一段，除了體制問題，還有利益問題在作祟。雖然水運(yùn)、航空、公路等部門都已經(jīng)統(tǒng)一在交通運(yùn)輸部下，但事實(shí)證明，在具體的利益面前，各部門仍然是各干各的，交通運(yùn)輸部的協(xié)調(diào)作用相對乏力。“所以，需要一個更高級別的、相對中立的國家機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)交通運(yùn)輸各部門之間的關(guān)系，比如由國家發(fā)改委來牽頭組織協(xié)調(diào)，由國務(wù)院來負(fù)責(zé)相關(guān)事宜的審批工作?！蓖鯄羲〗ㄗh。
對于改革推動多式聯(lián)運(yùn)的未來發(fā)展問題，李牧原同樣不無憂慮。她認(rèn)為，行政管理部門的整合只是改變行政管理、使之適應(yīng)市場化發(fā)展的第一步。大部制改革之后，接下來還有幾項(xiàng)重要的工作要做：
一方面是在綜合交通體系的大思路、大框架下來制定我國多式聯(lián)運(yùn)的網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃，而其依據(jù)就是國際供應(yīng)鏈的發(fā)展趨勢。通過這種國際需求來拉動網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，讓公路、鐵路、水運(yùn)等運(yùn)輸方式在硬件設(shè)施投資中能夠找準(zhǔn)自己的定位，各居其位，在運(yùn)力轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)形成各類基礎(chǔ)設(shè)施的無縫銜接?！艾F(xiàn)在要做的是如何避免重復(fù)建設(shè)，避免不同運(yùn)輸方式的惡性競爭，這些問題都需要在統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃中回答清楚。如果沒有從國際供應(yīng)鏈大布局來規(guī)劃這個網(wǎng)絡(luò)，那么從綜合交通到現(xiàn)代物流之間的過渡層就缺失了?！崩钅猎f。
另一方面，需要盡快確定多式聯(lián)運(yùn)經(jīng)營者的主體地位。因?yàn)槎嗍铰?lián)運(yùn)就是提供一種高效率的服務(wù)，其中大多數(shù)從事門到門、一站式服務(wù)的企業(yè)（或者是運(yùn)輸企業(yè)，或者是貨代企業(yè)），他們普遍存在服務(wù)內(nèi)容單一、服務(wù)能力不完整的問題，沒有真正形成多式聯(lián)運(yùn)的服務(wù)主體。因此，有關(guān)政府部門、行政部門應(yīng)抓緊這樣的政策研究，扶植一批符合多式聯(lián)運(yùn)服務(wù)要求的經(jīng)營主體，并且配合一些扶持政策，來確立多式聯(lián)運(yùn)經(jīng)營主體企業(yè)的市場地位。
盡快推動多式聯(lián)運(yùn)的信息化建設(shè)也是重中之重。李牧原表示：“信息化的內(nèi)在動力是業(yè)務(wù)驅(qū)動，業(yè)務(wù)驅(qū)動的結(jié)果就是服務(wù)模式的轉(zhuǎn)型和升級。目前很多地區(qū)在主動進(jìn)行多式聯(lián)運(yùn)信息的互聯(lián)互通業(yè)務(wù)，強(qiáng)化信息對接。但一些應(yīng)有的作用還沒有完全凸顯出來，也僅僅是做到了信息的查詢，還沒有形成能夠貫通不同運(yùn)輸方式、一站式多式聯(lián)運(yùn)電子化服務(wù)的能力。還需要國家從政策方面去推動?！?/p>
